екип

Гражданското участие в законодателния процес

Idea and Hacks, законодателство, Философия и право

Други статии

 

Темата за гражданското участие в законодателния процес е интересен и актуален юридически въпрос, включващ изследване на същността на законодателния процес като проявна форма на държавната власт и ролята на гражданите в него. Гражданското участие се разглежда в два аспекта – като косвено и пряко. Индиректното участие на гражданите в законодателния процес се изследва от гледна точка на теорията за народния суверенитет и представителното участие на гражданите в осъществяването на законодателната дейност като форма на осъществяване на държавна власт в условията на парламентарна демокрация, чрез реализиране на формите на пряка демокрация. Акцент на статията представлява прякото участие на гражданите в законодателния процес в ролята на „нетипичния законодател“. Разглеждат се възможностите за иницииране на законодателни промени и упражняването на контрол върху парламентарната дейност и в частност върху законодателните актове, изследвани от гледна точка на националното и чуждо законодателство, както и през призмата на съвременните тенденции в развитието на държавното управление. Поставя се въпросът за възможността de lege ferenda да се разширят компетенциите на гражданите като пряк участник в законодателния процес. законодателен процес

От гледна точка на демократичните принципи и парламентаризма като отражение на представителната демокрация, които обуславят участието на народа в държавното управление, титуляр на законодателната власт е Народното събрание, а цялата държава е подчинена на върховенството на закона, като отражение на общонационалната воля. Съгласно принципите на представителната демокрация гражданите участват в управлението на държавата чрез представители, избрани от тях, посредством преки и свободни избори. Активното избирателно право е израз на възможността, а в някои държави и на задължението на гражданите да посочат кандидатите, чиито политически идеи и личностни качества в най-голяма степен отразяват собствените им възгледи за политическото развитие на държавата. По този начин се цели конституиране на легитимен законодателен орган, действащ в съответствие с ценностите на мнозинството, зачитайки правата на малцинството и възприетата посока за постигане на общото благо. В съвременната демократична държава единствени критерии за активна избирателна дееспособност са възрастта, която в най-честия случай съвпада с възрастта, необходима за достигане на общата дееспособност, и вменяемостта. В България възрастта, в която правните субекти могат да започнат да упражняват активното си избирателно право в условията на преки и свободни избори е 18 години.

Освен при реализиране на избирателното си право, гражданите участват косвено в законодателния процес и чрез другите форми за пряко участие на гражданите в управлението на държавата. Такива форми с национално значение съгласно Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление могат да бъдат:

  • Референдум( национален)
  • Гражданска инициатива
  • Европейска гражданска инициатива, по смисъла на чл. 2, т.1 на Регламент (ЕС) № 211/ 2011

Посочените форми за пряко участие на гражданите в държавната власт са и проявни форми на участие в законодателния процес доколкото в предмета на въпросите, поставени на референдум, и в обхвата на направените от гражданите предложения по реда на националната гражданска инициатива, се включват такива със законодателен характер. Следва да се отбележи, че по смисъла на чл. 9, ал. 2 и 3 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление не могат да се решават чрез национален референдум въпроси от компетентността на Великото Народно събрание; някои от правомощията на Народното събрание – насрочване на избори, конституиране на някои от държавните органи, инициирането на импийчмънт и др., също въпроси за размера на данъците, таксите и трудовите и осигурителните плащания и вноски; държавния бюджет; правилата на вътрешната организация и дейност на Народното събрание.

Не могат да се подлагат на референдум в тяхната цялост кодекси и закони, които уреждат изцяло материята в дадена област. Това обстоятелство се дължи на предположението, че широката общественост не разполага с правно-техническа компетентност да оценява юридически нормативен акт в неговата цялост, както и на факта, че подобна форма на легитимация на правни нормативни актове значително би забавила и оскъпила законодателния процес. Референдумът е интернационално утвърдена форма на участие на гражданите в законодателния процес, като са познати разновидности в зависимост от наличието или не на задължителен характер. Той е институционализиран в редица европейски държави, сред които Германия, Австрия, Швейцария, Испания, Франция, като най-широк е спектъра от въпроси, по които се произвежда референдум в Швейцария. Освен възможност по определен кръг от въпроси произвеждането на референдум в Швейцария е задължително – напр. извършването на промени във федералната конституция, присъединяване към организации за колективна сигурност, присъединяване към супранационални общности, приемане на някои видове федерални закони. Задължителен референдум е предвиден и в Република Литва и в Германия.

Посочените форми на пряко участие на гражданите в държавната власт представляват възможност за определен процент от избирателния корпус да инициира законодателни промени като идеен генератор, при което реализацията на идеите се осъществява от компетентния държавен орган, разполагащ със съответен експертен ресурс. Тези форми на участие обхващат идейната фаза и фазата на концептуализация на идеята за законопроект. По правило процесът по правно-техническо оформление, оценка и приемане на законопроект попада в компетентността на държавен орган с оглед на горепосочените съображения.

Освен чрез формите на пряка демокрация, според действащата национална правна уредба[1] гражданите могат да участват в управленските процеси като отправят предложения за изменение на закон до компетентен държавен орган, което за разлика от разгледаните форми при реализация на предвидените в закона хипотези, не ангажира законодателния орган да се съобрази с направеното предложение. Предложенията могат да имат общ или конкретен характер и да представляват правно-технически оформено и мотивирано предложение за законодателно изменение, като не се поставя ограничение за броя на лицата, иницииращи предложението, която липса обуславя и непредставителния характер и незадължителността на същото.

През юли 2015 г. бе отворен за обществени консултации законопроект за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове[2]. Същият е внесен в Народното събрание на РБ на 03.09.2015 г., като в него се предвижда повишаване на участието на гражданите и ЮЛ в законодателния процес. В законопроекта се предвиждат две нови за националното законодателство форми на участие на гражданите в законодателния процес – обществени консултации и оценка на въздействието. Институтът на обществените консултации в момента се урежда само чрез разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, съгласно която компетентният орган или съставителят има задължение да публикува на интернет страницата си проекта на нормативен акт за срок не по-малко от 14 дни за предложения и коментари. Във внесения за обсъждане законопроект се предвижда по-подробна регламентация на института и повишаване на неговата значимост. Увеличава се срокът за обществени консултации от 14 дни на 30 дни, като е оставена възможност при изрична обосновка в мотивите срокът да бъде по-кратък, но не по-малко от 14 дни. Предлага се също провеждането на обществени консултации на проекти, изготвени от изпълнителната власт или орган на местно самоуправление, да се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации, поддържан от администрацията на Министерския съвет. По този начин ще бъде възможно на едно място в интернет да бъдат проследени всички инициативи за промяна в нормативната рамка на изпълнителната власт и местната власт. Чрез въвеждане на задължение за изготвяне на подобна справка и публикуването й на интернет страницата на съответния орган и на Портала за обществени консултации, се преодолява липсата на обратна връзка в действащото законодателство по отношение ефекта на отправените предложения в рамките на общественото обсъждане. По този начин ще се осигури прозрачност по отношение на направените предложения и ще се изгради партньорство между администрацията и гражданите.[3] Развитието на института на обществените консултации е проява на тенденцията за засилване на гражданското участие в управлението чрез колаборация между представители на гражданското общество и администрацията в процеса по създаване на правни нормативни актове. В момента платформата за обществени консултации функционира и се използва за обсъждане на законопроекти и стратегически документи на Министерски съвет въз основа на предвидено в Устройствения правилник на МС и неговата администрация провеждане на участие на гражданите в обсъждането на законодателните промени. МС цели по този начин да провери обществените нагласи и да приведе в съответствие с тях законодателната си политика. В Устройствения правилник се предвижда разширяване на задълженията на вносителя на проект на нормативен акт, включващо провеждане на публично обсъждане, въз основа на което да бъде изготвен доклад – неразделна част от пакета документи за разглеждане от МС и НС, което е израз на тенденцията за рационализиране на предпарламентарния етап от законодателния процес.

Оценката на въздействието е другата новопредвидена форма за участие на гражданите в законодателния процес. Към момента оценка на въздействието се изготвя като придружаващ документ към законодателните предложения на Министерски съвет( чл. 35,ал. 1, т. 8, УПМСНА), при условие, че е предвидена в законодателната програма. Освен ограничена във връзка със субекта на законодателна инициатива, сега познатата оценка на въздействието, има и стеснен периметър на оценяване – единствено по отношение на стопанската активност и заетостта. За разлика от институциализацията на оценката на въздействието в УПМСНА, планираната да се въведе със ЗИД се характеризира с по-широк обхват и разновидност. За целта в Законопроекта за изменение и допълнение на ЗНА се предвижда създаването на нова глава втора и в рамките на чл. 19-23 се създава регулацията на института. С оглед на обхвата се предвижда оценката на въздействието да не се ограничава в зависимост от субекта на законодателна инициатива, като с извършването й се ангажира компетентен държавен орган или съставителят на законопроекта. Предметът на оценката включва изследване на социалните, икономическите, екологичните и други ефекти от законодателството, включително върху малките и средните предприятия, неправителствените организации и гражданите. Може да се извършва цялостна или частична в зависимост от предвиденото в законодателната програма и особеностите на конкретния проект на нормативен акт. В зависимост от момента на изготвяне се диференцират предварителна и последваща оценка. Частичната предварителна оценка на въздействието е задължителен реквизит към всеки нормативен акт на Министерски съвет. Цялостна предварителна оценка на въздействието се извършва при разработване и предлагане на нови закони и кодекси; разработване на проекти на нормативни актове, за които предварителната частична оценка е показала, че може да се очакват значителни последици. Извън разгледаните случаи цялостна предварителна оценка на въздействието може да се извърши по преценка на компетентния орган, съответно съставителя на законопроекта. Детайлизирането на реда за планиране и извършване на оценка на въздействието се извършва от Министерски съвет и Народното събрание във връзка със съответните им компетенции. Обхватът, методологията за изготвяне и минималното съдържание на частичната и цялостната предварителна оценка на въздействието се също се определят с акт на Народното събрание, съответно с наредба на Министерския съвет. Изготвянето на предварителна частична или цялостна оценка на въздействието е предикат за включването на законопроекта в законодателната програма, съответно оперативната програма на Министерски съвет, за който наличието на законодателна програма е предпоставка за упражняването на правото на законодателна инициатива. В срок от 5 години или изрично предвиден в подлежащия на оценка нормативен по-кратък срок, се планира извършването на последваща оценка на приетия нормативен акт, при което да се проверят първоначално очакваните резултати от въвеждането на съответната регулация.

Обществените консултации и оценката на въздействието са способи за активна колаборация между законодателя и гражданите, чрез които законодателните решения се доближават до техните потребители. С повишаването на гражданското участие в законодателния процес се поставя под въпрос презумираната представителност на актовете на Народното събрание като се цели осигуряването на по-голяма легитимност на правните нормативни актове и повишаване на ефективността и адекватността им. В този смисъл изготвения законопроект за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове заслужава поощрение. При обсъждането[4] му обаче се появиха и критики във връзка с опасността от усложняване, забавяне и оскъпяване на законодателния процес. Тези критики са неоснователни с оглед на систематичното място на обществените консултации и обсъждането на законопроект в предпарламентарния етап на законодателния процес и от планираните способи за тяхното осъществяване чрез онлайн платформи, което всъщност е улесняваща форма за участие, съответстваща на принципите за прозрачност, бързина и икономичност, както и на тенденцията за въвеждане на електронно управление. Изменението на Закона за нормативните актове е очаквана промяна, съответстваща на европейските практики за интегриране на гражданското общество в управленските процеси[5] и изграждане на ефективна, адекватна и деполитизирана нормативна база, съответстваща на фактическите отношения и обществените потребности. Пречка по пътя към тази цел обаче е недостатъчната популярност и дезинтересираността на гражданите от конкретните законодателни промени, защото макар да са налице публични изказвания за необходимостта от нови форми за участие на гражданите в управлението, сега съществуващите, които дават не малка възможност за това са не достатъчно популярни и използвани. По-осезаемо е участието на различни структури на гражданското общество, каквито са НПО-тата в сферата на екологията. Това от своя страна е доказателство за необходимостта от време за налагането на новите форми за участие и за наличието на светлина в тунела, тъй като оценката на въздействието е позната във връзка с проблемите на околната среда и е доказала ефективността си сред по-напредничавите среди.

Гражданското участие в законодателния процес е предизвикателство пред правото и гражданското общество с оглед на действащата правна уредба у нас и политическата конюнктура 25 години след началото на прехода към демократично управление в Република България. Интегрирането на гражданите в управленските процеси обаче е тенденция в демократичните държави и цели постигането на по-голяма легитимност на управленските решения, чрез което да се подобрят социалната среда и комуникацията между органите на държавна власт и обществото и да се заличат останките от тоталитарното управление у нас.

Автор: адв. Петя Атанасова

екип
шах с пешката the queen’s gambit адвокатско дружество атанасова и атанасова

 

Използвана литература:

Б. Спасов, Съставяне на правни нормативни актове, изд. „Фенея“, 2006

В. Кискинов, Правна система. Част І Онтология и методология, Унив. изд. „Св. Кл. Охридски”, 2006

Г. Близнашки, Парламентарното управление в България, Унив. изд. „Св. Кл. Охридски”, 2009

Е. Друмева, Конституционно право, изд. „Сиела“, 2008

Ж. Сталев, Нормативната сила на фактическото, изд. „Фенея“ С. 2007

М. Белов, Пряка демокрация, изд. „Сиби“, С. 2009

Н. Ананиева, Конституционно право, изд. „Албатрос“, 2000

С. Наумова, Социология на правото, БАН, С. 2012

Т. Колев, Теория на правотворческата дейност. Ролята на нетипичния законодател, Унив. изд. „Св. Кл. Охридски”, 2007

Я. Стоилов, Държавната власт, изд. „Сиби“, 2001

Други източници:

Закон за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове – http://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?@lang=bg-BG&Id=1735, http://www.parliament.bg/bg/bills/ID/15534/

Законодателно проучване – „Гражданско участие в законодателния процес в страните от Европейския съюз, САЩ, Швейцария и в някои източноевропейски страни“, Народно събрание на Република България, 2004

Оценка на въздействието на законодателството – http://ec.europa.eu/smart-regulation/consultation_2012/docs/registered_organisations/ria_bg.pdf

Портал за обществени консултации – http://www.strategy.bg

Справка за отразяване на предложенията от направените обществени консултации – http://www.strategy.bg/FileHandler.ashx?fileId=5972

[1] ЗНА, Чл. 18. (1) Държавните органи, юридическите лица и гражданите могат да правят предложения за усъвършенствуване на законодателството. (2) Предложенията се отправят до органа, овластен да издаде нормативния акт, или до съответния орган с право на законодателна инициатива

[2] Съгласно чл. 18а от Проекта: Участието на юридическите лица и гражданите в процеса по изготвянето на нормативни актове се осъществява и чрез обществени консултации. (2) Обществени консултации се провеждат за изготвен проект на нормативен акт, като се спазва редът на чл. 26. (3) Обществени консултации се провеждат и при извършване на оценка на въздействието.“

[3] Мотиви към Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове – file:///C:/Users/lenovo/Downloads/02.%20Motivi_ZID_ZNA.pdf

[4] Справка за отразяване на предложенията от направените обществени консултации – http://www.strategy.bg/FileHandler.ashx?fileId=5972

[5] http://ec.europa.eu/smart-regulation/consultation_2012/docs/registered_organisations/ria_bg.pdf

 

законодателен процес; законодателен процес; законодателен процес; законодателен процес; законодателен процес; законодателен процес; законодателен процес; законодателен процес;  законодателен процес;

Вашият коментар