триъгълник на властта

РЕАЛИЗИРАНЕ НА ПРЕЗИДЕНТСКИТЕ КОМПЕТЕНЦИИ В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ – Укази, послания и обръщения на президента

Конституционно право, Политика

Други статии

президентски

Президентската институция в рамките на парламентарно-демократична република представлява еклектично образувание, съчетаващо признаците на класическата фигура на държавния глава с модерните разбирания на европейския парламентаризъм и концепцията за разделението на властите, в рамките на които президентът се явява средоточие на общественото доверие, външно на триъгълника на властта, чиито правомощия имат за цел да балансират изпълнителната, съдебната и законодателната власт и да поддържат националното обединение. С оглед на това президентът като конституционноучреден орган на държавна власт има предвидени компетентности в изпълнение на споменатите функции. Правомощията на държавния глава се реализират посредством официални волеизявления, облечени във формата на укази, обръщения и послания.

Темата за актовете на президента на Република България разглежда формата, в която се обективират волеизявленията на президента на Република България( РБ) като външен израз на неговите компетенции. В доклада се изследват видовото разнообразие на президентските актове, техния юридически или политически характер, предназначение, като се обръща внимание и на въпроса за контрола за законосъобразност върху тях.

Президентът на Републиката България е едноличен държавен орган, който в изпълнение на своите правомощия по силата на чл. 102 от Конституцията издава укази, отправя обръщения и послания. С оглед на принципа за изричната компетентност, заемащ централно място в  публичното право, актовете, които президентът е оправомощен да издава в изпълнение на конституционно установените му компетенции са само три – укази, представляващи писмени актове с юридическа сила, обръщения и послания, които от друга страна са политически волеизявления без предвидена форма ad solemnitatem.

Изясняването на характера на актовете, с които президентът реализира своите компетенции, предполага предварителното разглеждане на функциите и правомощията на президентската институция. Функциите на президента са обединителна, представителна и арбитражна, като първите две са експлицитно уредени в чл. 92(1) КРБ, а третата – арбитражна/ балансираща, се извежда от залегналата в основата на президентската институция у нас концепция за „неутралната власт“ и цялостния поглед върху конституционния статус на държавния глава[1]. В теорията[2]  е представена и следната класификация на функциите на президентската институция:

  • Традиционни функции – проявление на държавния церемониал, вътрешнодържавното и международното представителство;
  • Арбитражни функции – свързани с посредническата роля на държавния глава в политическия процес и със междуинституционалното сътрудничество;
  • Функции, свързани с гарантирането на националната сигурност на страната, включително и действията при т. нар. „извънредни обстоятелства“.

За реализиране на функциите на президентската институция, конституционно в  чл. 98 – 101, чл. 129(2), 147(2), 154(1), 159(1) и др. от КРБ са предвидени правомощията на президента. По силата на конституционната уредба президентът участва в процеса по конституиране на редица държавни органи, макар и предимно формално, в общия случай без право на дискреция – Народното събрание( насрочва избори за НС), Министерския съвет( възлага мандат на най-голямата по численост парламентарна група, при успешен проучвателен мандат предлага на НС да избере кандидата за министър-председател, в предвидените случаи назначава служебен кабинет), Конституционния съд( назначава 1/3 от конституционните съдии), назначава председателите на ВКС и ВАС, както и главния прокурор по предложение на ВСС. Президентската институция има роля и крайната фаза на законодателния процес – обнародването на законите, както и правото вето. Президентът сключва международни договори, в случаите предвидени в закон. Също така дава, възстановява, освобождава и лишава от българско гражданство, упражнява право на помилване, опрощава несъбираеми държавни вземания, предоставя убежище, информира НС по основни въпроси от кръга на  своите правомощия и др. Ключова компетентност е възможността президентът да инициира конституционни промени( чл. 154(1) КРБ).

Компетенциите на президента, както вече беше споменато, се реализират под формата на укази, обръщения и послания. От гледна точка на правото интерес представляват най-вече указите, като юридически актове с властнически характер, чиято нормативна стойност се изследва от теорията. Правният характер на указите не е дефиниран в Конституцията, но издаваните след 1991 г. укази, с изключение на отнасящите се до организацията и реда на дейност в службите в Президентството, нямат нормативен характер, с оглед липсата на нормотворческа компетентност на президентската институция, съдържанието на акта и понятието за нормативен акт, институционализирано в чл. 1а от Закона за нормативните актове. Това обуславя и факта, че указите влизат в сила веднага след подписването им, а тези които подлежат на приподписване, след като се удостоверят от съответния министър. В теорията[3] се поддържа становището, че някои укази биха могли да имат нормативен характер, например тези, с които президентът обявява война, военно или друго извънредно положение. Като официални актове на държавния глава указите се обнародват в „Държавен вестник”( чл. 4, (1), т. 5 от Закон за „Държавен вестник), но в случая обнародването има само оповестителен характер. Не се обнародват указите за гражданство, убежище, помилване, опрощаване на несъбираеми вземания и за службите към Президентството( чл. 4, ал. 1, т. 5 от ЗДВ).

С оглед на общото становище, че по своята същност указите са ненормативни актове, те се разглеждат от правната наука[4] като индивидуални и общи предвид характера на обществените отношения, които се засягат и кръга на техните адресати. В този смисъл като общ акт се определя например указът, с който се насрочват парламентарни избори, а като индивидуален – указ за назначаване на посланици, за повишаване в звание на висши военни и др. Те обаче не са административни актове по смисъла на действащия Административнопроцесуален кодекс( чл. 2(2) АПК), което е естествено следствие на факта, че президентската институция не попада в обхвата на изпълнителната власт.

Указите на президента се издават по правило по негова инициатива, доколкото това следва ex lege от неговите правомощия( указът за връщане на законопроект за ново разглеждане от НС и др.). В някои хипотези президентът издава указ по инициатива на друг субект – по инициатива на МС( за назначаване на посланици и др.), по инициатива на ВСС( за назначаване на председатели на ВКС и ВАС, на главен прокурор), по инициатива на граждани( за освобождаване от българско гражданство и др.)[5].

Както беше споменато някои от президентските укази подлежат на контрасигнация, като израз на необходимостта от поемане на политическата отговорност, носител на която се явява правителството, докато президентът не носи отговорност за действията, извършени при изпълнение на функциите си, с изключение на държавна измяна и нарушение на Конституцията( чл. 103, КРБ). Политическа отговорност не може да се вмени на президента, доколкото той е въплъщение на „неутралната власт“, и освен това с оглед характера на президентската институция у нас – президентът не участва пряко и непосредствено в управлението за страната и не отговаря за текущата политика на правителството. Поемането на политическата отговорност рефлектира върху попадането на подлежащите на приподписване укази в обхвата на парламентарния контрол. Освен политическо значение, контрасигнатурата има и конститутивно правно действие по отношение на указите, подлежащи на приподписване.

Конституционно са посочени указите, които се издават самостоятелно от държавния глава( чл. 103( 3) КРБ). Такива са указите за назначаване на служебно правителство, възлагане на проучвателен мандат за образуване на правителство, разпускане на Народното събрание, връщане на закон, гласуван от Народното събрание, за повторно обсъждане, определяне организацията и реда на дейност на службите към Президентството и назначава персонала, насрочване на избори и референдум, обнародване на законите. Това изброяване, обаче не е изчерпателно, според РЕШЕНИЕ № 13 ОТ 25 ЮЛИ 1996 Г. ПО КОНСТИТУЦИОННО ДЕЛО № 11 ОТ 1996 г., обн. ДВ. бр. 66 от 02.09.1996г., по силата на което на приподписване не подлежат указите, чието съдържание е насочено извън сферата на изпълнителната власт. Пример за указ, който не подлежи на контрасигнация и не е посочен в чл. 102(3) КРБ е указът, с който се упражнява право на помилване( чл. 98, т. 11 КРБ), по аргумент от  РЕШЕНИЕ № 6/ 11.04.2012 Г. ПО КОНСТИТУЦИОННО ДЕЛО № 3/ 2012 г., обн. ДВ. бр.31 от 20.04.2012г.

Обръщенията и посланията са другите видове актове, с които президентът реализира правомощия в изпълнение на функциите си. Те са неюридически актове, с подчертано политически характер. Обръщенията и посланията имат сходен характер, като отличаващото е, че с оглед на семантичното[6] тълкуване посланието се извършва в епистоларна форма. Те са форма за реализиране на обединяващата функция на президента по отношение на народа, на насочващата му функция по отношение на дългосрочната политика на държавата, както и на балансиращата му роля, осъществявана чрез тези политически изявления с конкретна насоченост като едно от средствата за подпомагане на комуникацията между трите власти. Политическите волеизявления на президента черпят значимостта си от авторитета на институцията, както и от позициите на лицето, упражняващо правомощията, което по силата на мажоритарния вот се явява концентрационна точка на обществено доверие.

Понятието „актове на президента“ не се легализира в рамките на глава ІV от КРБ, уреждаща правното положение на президента, а в глава VІІІ, чл. 149, с който се възлагат компетенциите на Конституционния съд и по-специално се урежда контролът за конституционосъобразност върху актовете на Народното събрание и президента като правомощие на тази квазиюрисдикционна институция. Според Е. Друмева контрол за конституционосъобразност следва да се упражнява върху указите на президента, които са единствените юридически актове, издавани от него, което стеснява тълкуването на понятието за „актове на президента” представата за неговите укази. Тя изтъква като водещ проблем при контрола за конституционосъобразност, разликата между абстрактния нормен контрол върху  президентските укази и конкретния конституционен контрол за реализиране на политическата отговорност на президента. Размиването на разликата между двата вида контрол би довело до решението, че обявяването на противоконституционност на президентски указ, съдържа и констатирано нарушаване на Конституцията от страна на президента, явяващо се основание за предсрочно прекратяване на неговите правомощия( чл. 103, КРБ). Въпросът за контрола за конституционосъобразност върху неюридическите актове на президента –  обръщенията и посланията, обаче не се разглежда, от което следва, че те се изключват от обсега на компетенциите на Конституционния съд. Според проф. Б. Спасов напротив – всички актове на президента подлежат на контрол от страна на Конституционния съд. Необходимостта от подобен контрол върху указите като юридически актове, пораждащи правни последици, се явява с оглед предотвратяването на злоупотребата с власт, чрез прякото и непосредствено засягане на чужди права и интереси чрез държавно-властнически акт, докато необходимостта от подобен контрол върху неюридическите актове на президента според проф. Спасов се налага с оглед на тяхната политическа значимост като актове на държавния глава с „най-висш ранг”, на които се дава гласност по официален ред. С оглед на семантичното тълкуване понятието „акт“ включва в себе си всички външнопроявими форми на волева активност, но пречупено през призмата на правния позитивизъм, за да бъде правно релевантен актът трябва да води до промяна в правната сфера, т.е. да поражда, изменя или прекратява правни последици. Въпреки че само указите имат характер на юридически актове във формален смисъл, политическите волеизявления на президента, също могат да бъдат да бъдат обект на конституционен контрол, доколкото е възможно същите да са отправени в противоречие с конституционните начала и в частност с функциите на президентската институция.

В заключение на гореизложеното следва да се обобщи, че актовете на президента са три вида правно-обусловени форми на волеизявление на държавния глава, а именно – укази, обръщения и послания. Те се класифицират въз основа на наличието на юридическа сила и на качеството нормативност, като паралелно с това се изследва и политическата им значимост. С оглед на това указите се определят като юридически актове на държавен орган с прякообвързваща сила за своите адресати, но без нормативна стойност, с изключение на касаещите вътрешноведомствената уредба, като под това определение се подвеждат указите, издадени след 1991г., т.е не се отнема качеството „нормативност” на указите, издадени въз основа на Конституцията от 1971г. ,действащите от които имат нормативен характер. Обръщенията и посланията, за разлика от указите имат само политически характер, но също имат голяма значимост, с оглед органа, който ги издава, както и официалният им характер. Всички актове на президента, предвид конституционната разпоредба на чл. 149, подлежат на контрол за конституционосъобразност, като в текста на Конституцията, както и в Закона за Конституционния съд не се прави разлика за вида на акта.

Автор: адв. Петя Атанасова

Използвана литература:

  1. Проф. Б. Спасов, Президентът на Републиката, изд. „Юриспрес“, С., 1999, стр. 95-117
  2. Проф. Е. Друмева, Конституционно право, изд. „Сиела“, С., 2008, стр. 522-526
  3. Проф. Г. Близнашки, Парламентарното управление в България, Унив. изд. „Св. Кл. Охридски“, С., 2009, стр. 59-81
  4. Проф. С. Стойчев, Конституционно право, изд. „Сиела“, С., 2002, стр. 497-501

[1] Близнашки, Г., „Парламентарното управление в България“, Унив. изд. „Св. Кл. Охридски“, С. 2009 г., стр. 63-64

[2]Близнашки, Г.,  Цит. съч. – стр. 64

[3] Стойчев, Ст., „Конституционно право“, изд. „Сиела“, С. 2002, стр. 498

[4] Стойчев, С., Цит. съч., стр. 498

[5] Пак там

[6] Български тълковен речник, изд. „Маг-77“

триъгълник на властта

 

Полезни връзки:

Президентство на РБ

Вашият коментар