Административни актове – понятие и видове
Административните актове са основният инструментариум, посредством който административните органи осъществяват своите компетенции. Административните органи са органи от системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, по смисъла на §1 от Допълнителните разпоредби на Административнопроцесуалния кодекс( АПК). Като властнически волеизявления административните актове имат за цел реализирането на екзекютивната власт като една от трите власти в хоризонталната структура на държавното управление и поради това те представляват особен интерес с оглед практическото значение на проблематиката и ползата от систематичното им изследване за целите на юридическото обучение. В обхвата на настоящата статия се включват понятието за административен акт, видовото разнообразие на административните актове и характерните особености на разгледаните видове административни актове.
Понятие за административен акт – в системата на юридическите актове, административните актове заемат специално място с оглед на подзаконовия им характер, изразяващ се в това, че те се издават въз основа, в изпълнение и в рамките на закона. Легална дефиниция на понятието административен акт не се дава, но такава може да се изведе от понятията за отделните видове административни актове от гледна точка на разглежданото деление на административните актове на индивидуални, общи и нормативни, които са легализирани съответно в чл. 21, чл. 65 и чл. 75 от АПК, както и от дефиницията за административен орган, дадена в §1, т. 1 от АПК. С оглед на цитираните разпоредби, може да се изведе следното понятие за административен акт: властническо волеизявление на компетентен административен орган или друг овластен за това орган или организация, издаден въз основа, в изпълнение и в рамките на закона, с което се създават права или задължения или се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или организации, чието изпълнение е скрепено с държавна принуда.
Легитимността на административните актове зависи от тяхната законосъобразност, която е уредена в чл. 169 АПК. От това определение следва, че основните характеристики на административния акт са:
- Властнически характер – обуславя се от това, че волеизявлението се прави в изпълнение на властническо правомощие, т.е. на изпълнително-разпоредителната компетентност, с което независимо от волята на засегнатия субект, овластеният орган нанася едностранно промяна в правната му сфера.
- Административен характер – органът издал акта е административен – принадлежи към системата на изпълнителната власт, или е носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон. Актът е издаден в изпълнение на управленската дейност и в частност на изпълнително-разпоредителната дейност.
- Подзаконов характер – актът е издаден въз основа, в изпълнение и в рамките на закона.
- Издаден от компетентен орган – произхожда от орган, в рамките на чиито правомощия е да издаде съответния акт.
- Съдържа права и задължения – при различните административни актове в рамките на разглежданото деление на индивидуални, общи и нормативни, съдържанието е с различна степен на абстрактност.
- Обезпеченост с държавна принуда – изпълнението на административните актове е скрепено с принудителни мерки.
Видовото разнообразие на административните актове се свежда до законовата класификация въз основа на степента им на абстрактност и кръгът от правни субекти, към които са насочени. Легалното деление, дадено от законодателя в АПК с оглед на съдържанието и насочеността на административния акт, е делението на индивидуални, общи и нормативни, като в реда на изброяването градира степента на тяхната абстрактност и кръга от засегнати субекти.
Индивидуалните административни актове са ненормативни актове по реализиране на правото. Според легалната дефиниция, съдържаща се в чл. 21, АПК индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт.
В обхвата на понятието за индивидуален административен акт законодателят включва още волеизявлението, с което се декларират или констатират вече възникнали права или задължения; волеизявлението за издаване на документ от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения, както и отказът да се издаде такъв документ; както и отказът на административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие.
(5) Не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове.
От това определение следва, че в допълнение на дадената по повод на изведеното генерално понятие за административен акт дефиниция, като част от цяло, индивидуалният административен акт освен белезите на цялото, носи и собствени особености. Като такива следва да се подчертаят спецификите на волеизявлението, което може да бъде изрично, конклудентно или мълчаливо, както и третирането на отказа да се издаде индивидуален административен акт, отказа на административен орган да извърши или да се въздържи от действие, като индивидуален административен акт в собствен смисъл. По правило индивидуалните административни актове са писмени, като се поставят специфични изисквания към тяхната форма( чл. 59 АПК), а устните и изразените чрез действие или бездействие се издават само при изрично предвиждане в закон.
По съдържание индивидуалният административен акт може да бъде конститутивен, декларативен или установителен, т.е. да създава или декларира права/ задължения, или да установява факти с правно значение. Определението на този вид административни актове завършва с една негативна част – ал. 5, която посочва кои актове са извън понятието за индивидуален административен акт, а именно – волеизявленията, действията и бездействията, част от производството по издаване на административни актове. Основната особеност на индивидуалните административни актове е тяхната конкретна насоченост – адресатите на акта са индивидуално определени, тези актове имат най-ниска степен на абстрактност, както по отношение на субектите, така и относно съдържанието, тъй като се издават по повод на конкретно благо.
Общите административни актове са следващата категория административни актове, регламентирани в АПК. Те също като индивидуалните са ненормативни актове по реализиране на правото, но адресатите им не са индивидуализирани. По смисъла на легалната дефиниция, институционализирана в чл. 65 АПКобщи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове.
Общите административни актове се разглеждат от някои теоретици като сбор от индивидуални административни актове, обединени с оглед на процедурни икономии, с оглед на общите им белези, които актове винаги могат да бъдат разбити на множество конкретно насочени административни актове, при което като единствена разлика между двата вида се сочи по-високата степен на абстрактност на общите нормативни актове, чиито адресати са индивидуално и количествено неопределени, но определяеми по видови белези.
По повод на еднократното действие на акта от теорията се изтъква несъвършенството на чл. 21 АПК, в който не е посочено, че и индивидуалните административни актове имат еднократно действие. По този въпрос следва да се посочи, че еднократността представлява погасяването на акта с реализиране на предоставените с него права или възложените задължения, което обаче не може да се разглежда като относимо към всички хипотези на чл. 21 АПК. Всъщност обаче законодателят определя и други специфики по отношение на разглеждания вид, като се институционализира различен ред за тяхното издаване, при което гражданите и организациите не се явяват субект с право на инициатива, актовете са винаги в изрична писмена форма, така че съвсем основателно общите административни актове са разглеждат като самостоятелен вид административни актове.
Нормативните административни актове са третата категория административни актове, които се отличават с най-висока степен на абстрактност от разглежданите видове. Те също могат да се определят като атове по реализиране на правото, тъй като имат вторичен/ подзаконов характер, но в същото време са нормативни, тъй като съдържат абстрактни правила за поведение, с многократно правно действие.
Легалната дефиниция на нормативните административни актове се съдържа в бл. 75 АПК, по силата на койтоте се определят като подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Подзаконовият им характер се изразява в тяхната обвързаност с акт от по-висока степен, по чието прилагане и въз основа на който те се издават. Законодателят в ал. 3 на същия член указва необходимостта от взаимосвързаност между наименованието на акта и съдържанието му. Наименованието следва да сочи вида и автора на акта, както и главния му предмет. Видовото разнообразие на нормативните административни актове е ограничено от законодателя до постановления, правилници, наредби и инструкции по смисъла на чл. 7 и сл. От Закона за нормативните актове. Освен по отношение на наименованието, законодателят поставя изискване и за посочване на основанието за издаването на нормативния административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове.
Нормативните административни актове са проява на нормотворческата компетентност на административните органи. Те имат за цел детайлизиране на законовата уредба, в предвидените в закон случаи, и осигуряване на нейната адаптивност към урежданите обществени отношения. За да изпъкнат по-ясно характеристиките на нормативните административни актове( НАА), те следва да се сравнят с нормативните актове на законодателната власт, обобщено наричани „закони“.
Ключов белег, който има съществено значение за отличаването на „закона” от НАА в материален смисъл е първичността на правилата, които се въвеждат със закон, респективно вторичния характер на подзаконовите актове, както и доколко материята подлежи на трайна уредба.
Първичният характер се изразява в наличието на „самостойно задължаваща сила” при установяването на една „начална правна норма”[1], т.е. не се обуславя от по-висше основание или утвърждаване, или черпи основанието си директно от Конституцията, но винаги е в рамките на конституционната уредба. „Законът” черпи своето основание от фикцията, че формулираната от парламентарното мнозинство воля е израз на la volonte generale. В този смисъл Б. Бончев счита, че законодателната власт е предконституционна и по своята същност е еднаква с учредителната, а деривативен е само държавният орган, който я упражнява .
Вторичният характер представлява подзаконовия характер на НАА, издадени въз основа, в изпълнение и в рамките на закона, т.е. те черпят основанието си от законовата уредба. Тези актове се явяват трансмисионен механизъм между правния институционализъм в най-абстрактната му форма и приложението му в обществената реалност, като детайлизират правната уредба в рамките на законодателните решения. Те са реализация на изпълнително-разпоредителната дейност, характеризираща конституционно учредената изпълнителна власт. В този смисъл НАА са израз на „едно упражнено право, което е нормативна производна и което има, повече или по-малко, нормативно определено предметно съдържание”[2] .
Въпросът за трайността, респективно темпоралността на правната уредба е свързан със значимостта на урежданите обществени отношения и с тяхната динамика. Колкото по-трайни и значими са обществените отношения, нуждаещи се от правна уредба, толкова по-усложнена е процедурата по приемане/ издаване на акт, който да ги уреди, в рамките на юридически регулираните нормотворчески процеси с цел адекватно отразяване на общата воля при максимално широко представителство.
Разграничаването на актовете на законодателната и изпълнителната власт, представлява по същността си разграничаване на самите власти, тъй като актовете са не друго, а средство за реализиране на властническите правомощия чрез обективиране волята на титулярите на тези власти. Прокарването на разграничителна линия между закона и НАА, т.е. на актовете, чрез които държавните органи реализират своите компетенции, е еманация на принципите на народния суверенитет, разделението на властите, върховенството на закона. То е условие за изграждане на пирамидата на нормативната йерархия, при върховенство на закона. Именно това според Карл Шмит и теорията му за генералната правна норма е основа на правовата държава.
Видовото разнообразие на нормативните административни актове подлежи на по-подробно разглеждане. В чл. 6 и 7 от ЗНА се дефинират постановлението, правилникът, наредбата и инструкцията. Постановленията уреждат първично съобразно със законите, неуредени от тях обществени отношения в областта на изпълнителната и разпоредителната власт на Министерския съвет. МС издава постановления и за приемането на правилници и наредби. Правилниците се издават за прилагането на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Правилници се издават от МС и отделните министри при изрична делегация от страна на законодателя в самия закон или на МС, когато издават правилник за прилагането на постановление. Правилници издават и общинските съвети( чл. 21, ал. 2, от ЗМСМА). Правилниците се подразделят на:
- Правилници за прилагане на закон
- Устройствени правилници – уреждат устройството и задачите на различните административни органи.
- Типови правилници – регулират устройството на няколко или много еднакви или сходни звена по типов начин.
Наредбите са следващият вид нормативен административен акт. Те се издават за прилагането на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Наредби се издават от МС, отделните министри и общинските съвети по ред аналогичен на този, по който се издават правилници. Инструкциите съдържат указания на висшестоящ орган до подчинени нему органи по прилагането на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да осигури. Инструкции издават министрите и общинските съвети.
Административните актове са форма за обективиране волята на административен орган по ред, уреден в закона. Чрез тях се реализира изпълнителната власт, като се осъществява същинската екзекютивна функция на админстративните органи по отношение на държавното управление. Разгледаното деление на административните актове на нормативни, общи и индивидуални има не само теоретично, но и практическо значение, тъй като отразява деградацията на абстрактността при свеждане на институционализираното в закона обективно право до конкретно реализируеми субективни права и задължения. Всеки от разгледаните видове има своето специфично място в системата на юридическите и в частност на административните актове, като управленски актове, привеждащи в изпълнение законодателните решения, по смисъла на изпълнително-разпоредителната дейност.
Автор: адв. Петя Атанасова
Използвана литература:
- Друмева, Е., Конституционно право, изд. „Сиела“, С. 2008
- Бончев, Б., Закон и правилник, С. 1939
- Вълканов, В., Нормативни актове на Министерския съвет, изд. „Наука и изкуство“, С. 1979
- Дерменджиев, И.; Костов, Д.; Хрусанов, Д., Административно право, изд. „Сиби“, С. 2012
- Костов, Д.; Хрусанов, Д., Административен процес, изд. „Сиби“, С. 2011
- Лазаров, К; Тодоров, И., Административен процес, изд. „Сиела“, С. 2009
[1] Бончев, Б., „Законъ и правилникъ”, С. 1939, стр. 77
[2] Пак там, стр. 134